Электронный государственный управленческий учет – единая государственная система поддержки принятий решений

Ерженин Роман Валерьевич

Статья посвящена вопросам низкой эффективности процесса подготовки управленческой информации о деятельности организаций сектора госуправления, где особое внимание уделяется важности внедрения средств ИТ в учетные процессы учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления. Проанализированы существующие формы и виды управленческого учета в государственных и муниципальных учреждениях. На основе проведенного исследования автором предлагается рассматривать современный автоматизированный государственный управленский учет, как систему поддержки принятия решения (СППР).

«Именно то, как вы собираете,
организуете и используете информацию,
определяет, победите вы или проиграете»
Б.Гейтс

Для управления делами государства и реализации его полномочий требуется государственный аппарат управления, в необходимом количестве и в определенной форме. С помощью исполнительного аппарата проводятся в жизнь политические и административные решения, направленные на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и т.п. Исполнительная власть России имеет сложную иерархическую структуру и разнонаправленную деятельность, в которой информация играет основную роль.

В развивающемся информационном обществе информация является стратегическиважным ресурсом, а ее производство – важной для процесса управления информационной технологией 1. Новое поколение информационного общества требует информацию более высокого качества, а, следовательно, для производства нового информационного продукта государству необходимо постоянно совершенствовать существующую информационную технологию управления. Н.Виннер считал, что «Действенно жить – это значит жить, располагая правильной информацией», для государства это означает, что для принятия эффективных и результативных решений в динамично-развивающемся обществе необходимо постоянно модифицировать информационные процессы — совершенствовать средства и методы сбора, обработки, хранения, передачи и отображения данных.

Однако, в любой стандартизированной системе управления значимые инновационные преобразования затруднены, т.к. основные процессы управления стабильны и вся деятельность осуществляется на уже устоявшихся правилах и подходах. Поэтому, с общеорганизационной точки зрения в современном управлении государством можно обнаружить существенные противоречия между стабильностью и необходимыми изменениями. Что же служит тормозом для развития новой информационной системы управления?

  • Во-первых. Для органов исполнительной власти характерна крайне высокая степень иерархизации, что удлиняет по времени процесс принятия решений и сковывает инициативу нижних уровней.
  • Во-вторых. В органах власти выработкой решений занимается небольшая группа людей. Такой подход исключает появление «других» идей, и снижает мотивацию для работников, реализующих «чужих» (фактически спущенных им сверху) решений.
  • В третьих. Функциональная специализация, преобладающая в органах исполнительной власти не обеспечивает понимания каждым работником общегосударственных целей, почти каждый чувствует ответственность только за свой узкий участок работы.
  • В четвертых. Каждое функциональное подразделение желает обладать своим «тайным знанием», с помощью которого он приобретает свой особый статус в системе органов исполнительной власти и, соответственно, более высокий доступ к большим ресурсам.
  • В пятых. В органах исполнительной власти при функциональной специализации и линейной иерархии горизонтальные коммуникации, как правило, низкоэффективны, что препятствует обмену информацией между исполнителями и лицами принимающими решения.
  • В шестых. В органах исполнительной власти чиновники подвергнуты большому риску «огрупления мышления», ведь в госучреждениях наблюдается тяга к стереотипам и привычным решениям. [1, c.12]

Однако, как и всякая система управления, в той или иной степени, система управления органов исполнительной власти и учреждений естественно вынуждена изменять свою структуру и функции в ответ на изменяющиеся условия и внутренние противоречия, т.е. двигаться в пространстве и во времени, т.е. развиваться.

Бюджетный управленческий учет и отчетность. Общеизвестно, что в государстве, как и в бизнесе, функции «владения» и «управления» разделены. Естественно, что у каждого собственника наблюдается постоянная потребность в получении отчетной информации в той или иной форме. Государство (регион, муниципалитет), как владелец собственности, требует от своих «управляющих» менеджеров предоставления регулярных отчетов о ведении хозяйства, о состоянии собственности, об использовании земли, капитала, о движении трудовых и финансовых ресурсов.

Одна часть управленческой информации, государством строго регламентирована через положения Бюджетного Кодекса РФ посредством различных инструкций Минфина России: единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности, в том числе порядок свода и консолидации отчетности на всех ступенях иерархии управления. Однако с точки зрения управленческой информации, подобные формы бюджетной отчетности содержат ограниченные данные, т.к. отражают информацию только в денежном выражении.

Другая часть управленческой экономической информации (не денежной) не имеет стандартизированных форм и формируется в зависимости от способностей «заказчиков» и возможностей «поставщиков» информации. Удовлетворить потребности современного управленца типовая информации из бюджетной отчетности (сформированной по известным всем поставщикам и потребителям информации правилам) не может. Вся необходимая дополнительная информация для принятия решений формируется по индивидуальному виденью каждого участника процесса управления, но без концептуального представления форм и назначения данных, т.е. для системы исполнительной власти полных и единых подходов к цельной управленческой информации пока нет. Управление государственным имуществом и финансами осуществляется с использованием необозначенного (неизвестного) «языка бизнеса» 2 при общении «собственников» с «управленцами».

Учреждение использует данные бухгалтерского учета для организации внутреннего управленческого учета для удовлетворения как собственных управленческих потребностей менеджеров различного уровня, так и для удовлетворения потребностей учредителей (органов местного самоуправления или органов государственной власти) и других должностных лиц, принимающих решения. Данные сводной бюджетной отчетности используются государством (регионом, муниципалитетом) для оценки деятельности организаций (ведомств, территорий), а также для проведения экономического анализа, планирования и прогнозирования (табл. 1). Группа учреждений может иметь больше или меньше групповой управленческой информации, чем ее члены. «Группа необщественных животных, временно соединенных, имеет очень мало информации, если даже ее члены как индивидуумы имеют много информации. Это происходит потому, что лишь очень немногое из того, что делает отдельный член группы, бывает замечено другими членами группы и оказывает на них влияние, которое распространялось бы и дальше по группе» [2, c.239]

Таблица 1. Управленческая отчетность сектора госуправления

Следует обратить внимание, что несмотря на активное использование в различных источниках понятия «управленческий учет», Министерство Финансов РФ, как главный методолог бухгалтерского учета, законодательно его пока не регламентировал, поэтому существуют многочисленные определения термина от различных авторов. Возможно это связано с неудачным переводом с английского выражение «management accounting» в период его возникновения и развития в 1990-х годах и часто употребляющегося в качестве названия англоязычных учебников. Оттуда же позаимствована проблематика и структура [3, с.607]. При этом в целом все определения можно свести к одному общему смыслу: управленческий учет – искусственная система, совмещающая в себе некоторые черты бухгалтерского учета и анализа хозяйственной деятельности.

Таким образом, если принять, что бухгалтерский учет – это система регистрации вещей 3, составляющих имущественный комплекс субъекта учета, и событий, связанных с ними, то продолжением бухгалтерского учета является процесс и система анализа хозяйственной деятельности, целью которого является выявление экономических закономерностей и принятие на их основе управленческих решений [3, с.22] (рис. 1).

Рисунок 1. Система управленческого учета

Информационная система управленческого учета. Традиционная подготовка управленческой информации учреждениями и организациями сектора госуправления за последние десятилетия прошла сложный эволюционный путь: от «бумажных» технологий с пером и чернилами к «механико-технологичным» с пишущими машинками, арифмометрами и телефонами, и далее к «электрическим» устройствам: калькулятору, компьютеру и модему. При этом наблюдается и обратный эффект, возможности новых технических средств позволили расширить предложения и спрос на использование информации, соответственно, существенно усложнились все информационные процессы по сбору, передаче, обработке, хранению и отображению информации. Следовательно, в настоящее время исполнительная власти уже обладает некоторой естественным образом сформированной абстрактной информационной моделью системы организационно-экономического управления, где инструментом управления и его элементом является экономическая информация, а носителем (языком) управления является управленческий учет.

Учитывая, что бюджетный (бухгалтерский) учет в организациях сектора госуправления ведется исключительно с использованием вычислительной техники, а анализ хозяйственной деятельности в современном мире невозможен без специальных программных средств, то можно сделать заключение о том, что и государственный управленческий учет является полноценной информационной системой. Совокупность информационных процессов, всех средств и методов, а также весь персонал, использующий информацию в целях управления формирует государственную учетную информационную систему.

Профессоры Гарвардского университета Роберт Энтони и Мичиганского университета Джеймс Рис в 1956 году указали на то, что управленческий учет – это одновременно и процесс, который обеспечивает пользователя информацией, затрагивающей одновременно планирование, управление и контроль; и один из типов информации; и скорее всего средство, чем конкретный продукт [5, с.269-277]. «Процесс», «тип информации», «средство» – это очевидные характеристики, присущие информационным системам (ИС).

Исходя из сущности и свойств информации, информационные процессы порождают специфические объекты – документы, предоставляющие собой данные об объектах и процессах в управляемых системах, зафиксированные в определенной форме на материальных носителях [4, с.33]. Современная государственная учетная информационная система на текущем этапе своего развития имеет одновременно традиционные документы с фиксацией информации на бумаге (приказы, распоряжения, инструкции, законы и т.д.), и электронные документы с уникальными функциями одновременного хранения, передачи и отображения информации в автоматизированных информационных системах, где в качестве материального носителя используются технические средства длительного хранения данных. И если еще совсем недавно государственная учетная информационная система «порождала» только документы на твердых носителях (бумаге), то к настоящему времени документы существуют только в единственной форме цифровых данных в фактически единой структуре.

Управленческий учет сектора госуправления – это широко распределенное хранилище данных, построенное на основе некоторой модели информации. Хранилище содержит ключевые оперативные и исторические данные. Будучи однажды собранной, подобная информация хранится в течении длительного времени, обеспечивая доступ к хронологическим данным. Однако, существующий вид хранилища информации в распределенных базах данных учреждений пока не в состоянии представить заинтересованным пользователям единый интерфейс для построения запросов для принятия сложных и комплексных решений.

Очевидно, что любое современное управление в условиях масштабной информатизации процесса управления нуждается в эффективном анализе электронных учетных данных, в продуктивном и доступном поиске ответов на вопросы «а что, если». Исполнительной власти любого уровня сегодня необходимо создавать финансовые и другие модели и, вообще, пришло время извлекать истину из сложных данных первичного учета. Для реализации указанного необходимо, в первую очередь, сформировать базу знаний по данной проблематике, разработать новый язык для описания проблем и формулировки вопросов. Все эти составляющие, а также взаимосвязанные ИС участников управления и их учетные данные, могут образовать государственную Систему поддержки принятия решений (СППР).

Подобную государственную учетную информационную систему можно отнести к классу информационно-управляющих систем (MIS, Management Information System) так как:

  1. В системе представлены различные уровни управления в рамках одной корпорации (государство).
  2. Для управления, принятия решений, решений проблем и других видов деятельности требуется точная информация.
  3. Система непосредственно связана с системой поддержки принятия решений (DSS, Decision Support System).
  4. Система непосредственно связана с хранилищем данных (DW, Data Warehouse).

Практика создания государственных информационных систем управления показывает, что в стране лишь изредка делаются редкие попытки разработать методологию для проектирования информационных систем управления на уровне государственных, региональных и местных органов. Так, впервые Правительством РФ в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия» в 2004-2005гг. была предпринята попытка определить функциональную структуру СППР органов государственной власти. Однако существенными результатами исследований, полученными Институтом архитектуры электронного государства Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации 4, можно считать:

  1. Предложения по замене термина «Система поддержки принятия решений» на «Интегрированная автоматизированная система» (ИАС);
  2. Предложения по минимальному составу элементов системы для формирования облика ИАС: портал, система анализа, учётная система.

В дальнейшем, в 2011 году, Правительством Российской Федерации была сделан шаг в сторону создания современной государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «электронный бюджет» 5. Так, в рамках первоочередных мероприятий было запланировано:

  1. сформировать новую методологию управленческого учета, в том числе обеспечить его интеграцию с другими видами учета;
  2. усовершенствовать план счетов бухгалтерского учета и системы счетов управленческого учета;
  3. изменить порядок ведения учета, формирования, сбора и предоставления бухгалтерской и управленческой отчетности.

Однако, несмотря на заявленные планы, на государственном уровне по-прежнему остаются не решенными важные для управленческой информации вопросы: когда и как собирать учетные данные, какие интерфейсы для этого разрабатывать, какую организацию базы использовать, как вносить обновления и т.д.

Литература

  1. Сергеев А. Управление в эпоху перемен: переход к новой организационной парадигме. – Управление изменениями: развитие в условиях неопределенности. Сборник статей. – М.: Издательство ИКАР, 2013. – 192 с.
  2. Винер Н. Кибернетика, или управление и связь в животном и машине 2-е издание М.: Наука; Главная редакция изданий для зарубежных стран, 1983. – 344 с.
  3. Бухгалтерский академический словарь / авт.-сост. М.Ю. Медведев. – М.:Московская финансово-промышленная академия, 2011. – 656 с.
  4. Провалов В.С. Информационные технологии управления: учеб.пособие – 2-е изд. – М.: Флинта: НОУ ВПО «МПСИ», 2010. – 376 с.
  5. Энтони Р., Рис Дж. Учет: ситуации и примеры: Пер. с англ./Под ред. и с предисл. А.М.Петрачкова. – М.:Финансы и статистика, 1993. – 560 с.

Сноски:

  1. Информационная технология (ИТ) – процесс, использующий совокупность средств и методов сбора, обработки, хранения, передачи и отображения данных для получения информации нового качества. Целью информационной технологии является производство информационного продукта, обладающего определенной потребительской ценностью [4, c.49]
  2. Бухгалтерский учет
  3. Вещь –всякое материальное, доступное органами чувств, обладающее пространственным положением явление [3, с.122]
  4. http://www.iaeg.ru/
  5. Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «электронный бюджет», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 1275-р
Рубрика: Метки: