Организация бюджетного учета в условиях реформирования бюджетной среды

Рассматриваются  проблемы  проведения  реформ  в  бюджетной  сфере,  переход  к среднесрочному  финансовому  планированию  и  бюджетированию,  ориентированному  на результат, переход к трехлетнему бюджетному планированию, реализация новых подходов в области финансового контроля и аудита в сфере государственных и муниципальных финансов и др.,  потребовало введение нового порядка бюджетного  учета и составления отчетности. 

Гаврилина О.В.
доцент кафедры экономики и финансового права ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» Ульяновский филиал, кандидат экономических наук, Россия, г. Ульяновск

Бюджетный учёт является особой подсистемой хозяйственного учета и играет  очень  важную  роль  в  управлении  экономикой  страны.  Бюджетный учёт – это бухгалтерский учёт, который ведется в государственных органах, органах  местного  самоуправления,  бюджетных  учреждениях. Бюджетный учёт,  представляя  собой  бухгалтерский  учет  в  сфере  публичных  финансов, призван  обеспечивать  формирование  достоверной бюджетной  отчетности, выполняя при этом и контрольные функции в отношении сохранности бюджетных средств.

Очевидно, что система бюджетного учета не может существовать изолировано, т.е. вне рамок современной ей системы государственных финансов. Изменение структуры доходов и расходов государственного бюджета, правовых оснований и экономических условий использования государственного имущества – все это влечет за собой необходимость пересмотра многих учетных принципов. Таким образом, система бюджетного учета должна обеспечивать эффективное решение задач, стоящих перед государством на том или ином этапе экономического развития. К таким задачам на современном этапе можно отнести повышение эффективности государственных институтов и расходования бюджетных средств, представление широкой общественности реальной информации о государственных финансах, привлечение инвестиций в российскую экономику.

Выработка детальной политики в области бюджетного учета исходит из единого органа – Министерства финансов РФ. Это означает, что формирование учетной политики не может производиться каждым бюджетным учреждением самостоятельно. Иначе это может привести как к несопоставимости учетных данных о деятельности отдельных бюджетных учреждений, так и утрате оперативности при сборе и своде бюджетной отчетности в целом по Российской Федерации. Старая система бюджетного учета не позволяла сформировать бюджетную отчетность, пригодную для анализа результатов хозяйственной деятельности бюджетных учреждений, оценить финансовый потенциал государства или муниципалитета, представить инвестору информацию в привычном для него виде.

Одним из основных требований норм ведения бюджетного процесса и учета является прозрачность. Для достижения прозрачности действий органов власти, были реализованы следующие меры:

  • в системе общественных (государственных и муниципальных) финансов внедрены в идеологию Руководства по статистике государственных финансов Международного валютного фонда (РСГФ), главная цель разработки и применения которого заключается в том, чтобы обеспечить комплексную концептуальную и учетную основу, пригодную для анализа и оценки налогово-бюджетной политики, в особенности – результатов деятельности субъектов общественного сектора (или сектора государственного управления);
  • введены в действие инструкции Минфина по бюджетному учету, позволяющие применять международные подходы ведения бюджетного учета и составления отчетности, в том числе метод начислений, в соответствии с которым результаты экономических событий должны отражаться в учете в тот период, когда они имеют место, независимо от того, были ли получены или уплачены деньги или причитались ли они к получению или уплате. В общем случае момент, к которому относится экономическое событие, – это момент перехода права собственности на товары, предоставленные услуги, возникновения обязательства по уплате налогов, установления требования в отношении выплаты социального пособия или установления других безусловных требований;
  • структурирована новая Бюджетная классификация, которая будет совершенствоваться и в дальнейшем;
  • Бюджетный кодекс (БК) РФ (а до него – Постановление Правительства РФ № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации) определил новую категорию бюджетного процесса и бюджетного учета – расходные обязательства, то есть обусловленные законом, иным нормативным актом, договором или соглашением обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным объектам международного права средства соответствующего бюджета (в том числе бюджета государственного внебюджетного фонда). Таким образом, бюджет стал определяться не как денежный фонд или форма образования и использования денежных средств на финансовый год, а как «форма образования и расходования денежных средств на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств» соответствующего муниципального образования, субъекта РФ и России в целом;
  • вводится в деловой оборот системы общественных финансов новый показатель финансового результата – чистая стоимость активов (разность между общей стоимостью активов и общей стоимостью обязательств); создано методическое обеспечение для отслеживания операций, связанных и не связанных с изменением показателей чистых активов;
  • начинают применяться Международные стандарты финансовой отчетности в общественном секторе (МСФООС), то есть налицо конвергенция (сближение) положений бюджетного (некоммерческого) и коммерческого учета; очевидно, в скором будущем многие стандарты бухгалтерского учета будут общими для бюджетного и коммерческого учета и отчетности;
  • внедряется такая система бюджетного учета и отчетности, сопровождающая бюджетный процесс, которая позволяет отслеживать не только правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования по каждому бюджетному году, по среднесрочному периоду (три года), в рамках которого реализуются бюджетные программы, давая, тем самым, возможность объективно оценивать активы и обязательства бюджетных учреждений, муниципальных образований, субъектов РФ и собственно Российской Федерации;
  • осуществился повсеместный переход на казначейское исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; с 1 января 2006 г. все кассовые операции по исполнению бюджетов должны производиться Казначейством от имени и по поручению бюджетных учреждений через соответствующие счета Казначейства и отражаться в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой финансовым органам.
  • проводится большая работа по внедрению аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности, независимой экспертизы достоверности бюджетной отчетности органов государственной власти и муниципальных образований и качества управления ими общественными финансами: 23 апреля 2004 г. решением Коллегии Счетной палаты РФ принята Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, 3 декабря 2004 г. той же Коллегией принято решение об утверждении Концептуальных и методических основ аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности; указанные документы уже применяются Счетной палатой РФ, то есть нарабатывается опыт, который будет востребован в целях проведения аудита и независимой экспертизы, тем более что Минфином России подготовлена и передана Правительству РФ Концепция эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы, содержащая базу для подготовки организационно-методического обеспечения для проведения экспертизы независимыми аудиторскими фирмами.

Кроме того, необходимо было осознание новых методологических подходов к бюджетному процессу и бюджетному учету (в том числе и чиновниками), например, в части определения и учета расходных обязательств, что должно осуществляться на основе единых требований всех обязательств государства (муниципального образования) в соответствующих балансах, независимо от оснований их возникновения – будь то трудовой договор с работником бюджетного учреждения, договор на поставку материальных ценностей бюджетному учреждению, размещение государственных (муниципальных) ценных бумаг или выплата пенсий и социальных пособий.

Таким образом, в России продолжался процесс трансформации национальной системы бюджетного учета, главной задачей которого является обеспечение прозрачности учета и отчетности в целях повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления бюджетным процессом в целом.

Государственный бухгалтерский учет до недавнего времени рассматривался как система отражения финансовых операций государства (кассовых доходов и расходов), то есть операций, связанных с поступлением доходов и сумм, полученных путем заимствований, и расходованием средств (выплаты со счетов).

Уже доказано международной практикой, что такая система учета не создает условий для эффективного анализа налогово-бюджетной политики, мониторинга и оценки воздействия на экономику мер государственной бюджетной политики, а также долгосрочной устойчивости этих мер, поскольку кассовые операции не отражают адекватным образом ни момент осуществления операции, ни ее воздействие на экономику.

Во всем мире изменяются требования к действиям и отчетности органов государственного (муниципального) управления (общественного сектора). Эти требования формируются исходя из усиления ответственности за эффективное управление финансами, причем, идет повсеместный переход от управления затратами к управлению результатами и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат.

Ясно, что при таких требованиях система национального бюджетного учета должна строиться на принципах и методах учета, применяемых в коммерческом секторе экономики, в коммерческом учете. Речь идет, прежде всего, об уже упомянутом выше методе начисления, без применения которого в совокупности с другими правилами, в том числе правилами построения и применения бюджетной классификации, невозможно обеспечить прозрачность бюджетного учета и бюджетной отчетности.

Заложенные в новой Бюджетной классификации принципы структурирования операций в зависимости от их влияния на чистую стоимость активов, а также операций, возникающих между сектором государственного управления (СГУ) и другими секторами экономики и между подсекторами СГУ, создают прочную аналитическую основу для оценки финансовых результатов деятельности всех уровней власти.

Таким образом, Бюджетным кодексом РФ (в который в августе 2004 г. были внесены существенные изменения), Постановлением Правительства РФ № 249, инструкциями Минфина РФ о бюджетном учете, бюджетной отчетности, бюджетной классификации и другими более поздними нормативно законодательными актами, являющимися элементами системы бюджетного законодательства, уже закрепляются базовые определения субъектов учета и экономических событий, которые и должна регистрировать система бюджетного учета. Как показала практика перехода на новый План счетов, одной из проблем учета в СГУ является определение момента экономического события, подлежащего бюджетному учету. Например, какой факт (документ) будет определяющим для установления указанного момента, если на учет надо поставить финансовый актив в виде начисленных налогов?

Во многих странах начисление (учет) данного финансового актива происходит по факту представления налоговой декларации. Очевидно, что определение момента экономического события в целях учета начисленных налогов должно быть нормативно определено и учтено администратором соответствующих налоговых доходов при разработке порядка учета дебиторской задолженности по начисленным налоговым доходам бюджета.

Новый План счетов ввел множество ранее неизвестных для СГУ объектов бухгалтерского (бюджетного) учета (хотя в РСГФ многие из них определены), например, непроизведенные активы (леса, недра, земля и т.п.). Чтобы поставить на учет указанные активы, надо научиться их оценивать. Предстоит научиться оценивать и такие нематериальные активы как интеллектуальная собственность и т.д., а также вложения государства в акции, в уставные капиталы хозяйственных обществ и товариществ, в уставный фонд унитарных предприятий.

 

 

АПНИ. Теоретические и прикладные аспекты современной науки. 2015.

Рубрика: Метки: