Из выступления Т.Г. Нестеренко на международной научно-методической конференции (март 2004)

Т.Г. Нестеренко
Федеральное казначейство
Министерства финансов РФ

Уважаемые участники конференции, прежде всего разрешите присоединиться ко всем поздравлениям, которые прозвучали в связи с 85-летием первого в России специализированного финансового вуза – предшественника Финансовой академии. Спасибо, дорогие коллеги, за ваш труд! То, что вы делаете для финансовой системы страны, трудно переоценить.

85 лет, конечно, солидная дата, и не каждый институт – будь то образовательное учреждение или институт власти – может похвастаться таким возрастом, таким стажем. Например, Федеральному казначейству в прошедшем году исполнилось всего 11 лет, несмотря на солидный возраст самого Министерства финансов, которое не так давно отметило свой 200-летний юбилей. Казначейство небольшая структура, но мы чтим традиции финансовой системы, и большинство наших специалистов вышли из стен экономических и финансовых вузов.

Прежде чем перейти к проблемам и вопросам, связанным с бюджетной реформой, которые мы хотели бы обсудить вместе с вами, разрешите сказать несколько слов о системе Федерального казначейства. Потому что, не понимая места и роли казначейства в системе участников бюджетного процесса, очень сложно определить, кто чем занимается во всех процедурах исполнения бюджета.

Поверьте, что бывает даже обидно, когда Федеральное казначейство воспринимают только как некий контрольный и карательный орган. Более того, в Бюджетном кодексе есть различные формулировки относительно казначейства: иногда о нем говорят в контексте исполняющего бюджет органа, иногда – в контексте органов доведения лимитов бюджетных обязательств. То есть в Бюджетном кодексе – может быть, от того, что он создавался в период, когда только прогнозировалось формирование этого института, – есть много существенных оговорок и неточностей, что вызывает, к сожалению, неправильное отношение к участникам бюджетного процесса.

Подобный подход к Федеральному казначейству иногда проявляется и на уровне политиков, которые могут пригрозить тому или иному субъекту РФ: «Будет плохая реализация бюджетной политики – накажем: переведем на обслуживание в Федеральное казначейство». На самом деле, это совсем неверно. Мы воспринимаем казначейство как систему, которая в большей степени оказывает услуги участникам бюджетного процесса, как систему платежей сектора государственного управления. Ее задача – обеспечить нормальное функционирование единого счета бюджета, лицевых счетов бюджетополучателей, нормальную транспортную систему для доведения до каждого участника бюджетного процесса распоряжений главного распорядителя средств (относительно лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования – это всего лишь административные решения, административные ограничения на деятельность тех или иных учреждений). И в конечном счете это позволяет через систему регистраций операций представлять информацию об исполнении бюджета.

Многие из присутствующих знают, что в прошлом эту функцию выполнял Госбанк СССР в рамках 27-й инструкции о кассовом исполнении бюджета СССР и союзных республик. В ней четко сформулировано, каким образом Госбанк регистрирует операции по поступлению средств, распределяет доходы по уровням бюджетов, по нормативам, установленным законом, и дает информацию об исполнении бюджетов по символам (сейчас это коды бюджетной классификации).

В принципе все те функции, которые выполняли раньше расчетно кассовые центры Госбанка СССР в части кассового обслуживания счетов бюджетов, выполняет сейчас система Федерального казначейства с добавлением ряда вопросов, связанных с доведением до участников бюджетного процесса административных решений собственника – прежде всего это лимиты бюджетных обязательств.

Иногда, к сожалению, казначейство воспринимается как некий тормоз при проведении бюджетных реформ. Нам говорят: вот бюджетное учреждение, давайте мы его переведем на эксперимент, не будем финансировать его по смете доходов и расходов, а выделим ему субсидию или грант. А казначейство отказывает, говоря: сначала меняйте организационно-правовую форму этого учреждения. На самом деле, только жесткое исполнение бюджета, строгое соблюдение бюджетной классификации показало высшим должностным лицам всю несостоятельность бюджетной системы и бюджетной политики.

Раньше строгость бюджетной системы, закона о бюджете, закона о бюджетной классификации нивелировалась необязательностью их исполнения. Деньги переводились на счет бюджетного учреждения в банке, и дальше бюджетное учреждение распоряжалось ими как хотело. Никто действия учреждения, в порядке предварительного и текущего режима, не контролировал. Законодателю не представлялась достоверная информация о том, что же происходит на самом деле, насколько несовершенна эта система, насколько она жесткая и что в конечном счете все это приводит к тому, что учреждение или не может выполнять свою функцию, или сдерживает инициативу (если это учреждение активно занимается на рынке предоставления услуг), или же бюджетная классификация составлена таким образом, что порождает массу противоречий.

То есть система казначейства выполнила ту функцию, которую необходимо было выполнять органам, отвечающим за исполнение бюджета. Федеральное казначейство представляло политикам достоверную информацию о состоянии дел с исполнением бюджета, подтолкнуло их к движению в направлении бюджетных реформ.

Какие направления бюджетных реформ сейчас обсуждаются и самым серьезным образом рассматриваются с точки зрения внесения изменений и поправок в бюджетное законодательство?

Прежде всего необходимо привести объем обязательств государства в соответствие с его финансовыми возможностями. Это понятная логика, и суммы в 6 трлн. обязательств, 2 трлн. бюджета всем известны, финансистам тем более.

Дальше. Нужно точно закрепить объем обязательств по уровням власти, с тем чтобы человек, который имеет право на получение той или иной льготы, знал, кто в конечном счете должен ее оплатить.

Нужно привести все обязательства в денежную форму; не должно существовать ни одного «натурального» обязательства, не должно существовать обязательства, исполнение которого ложится не на государство как собственника этого обязательства, а на какие-либо хозяйствующие структуры.

Одним из примеров, иллюстрирующих это несоответствие, является обязательство государства по предоставлению бесплатных транспортных услуг, льгот по обеспечению телефонной связи и т.д. – это в конечном счете приводит к тому, что коммерческие структуры предоставляют соответствующие услуги, а государство с ними не рассчитывается. С какой стати, задают вопрос эти организации, мы должны выполнять за государство эти функции? Пожалуйста, выделяйте средства получателям услуг и таким образом реализуйте свою социальную политику. Реальный сектор экономики при этом не должен страдать.

Следующий вопрос – это переход на среднесрочное бюджетирование. Бюджетирование, которое позволило бы в долгосрочной перспективе и оценивать, и реализовать, и определять бюджетную и социальную политику. Немаловажный аспект реформы – это бюджетирование, ориентированное на результат, когда деньги выделяются не просто в связи с индексацией или необходимостью содержания того или иного учреждения, а для достижения конкретных результатов, конкретной цели. И очень важно планировать и проводить мониторинг выполнения поставленных задач.

Проблем, связанных с реформой в бюджетной сфере, очень много, но хотелось бы остановиться на вопросах, которые должны сопровождать эту реформу, на тех вопросах, которым мы, финансисты, уделяем сейчас наибольшее внимание. Потому что если меняется суть экономической политики, то серьезным образом меняется и система бухгалтерского учета, ведь именно бухучет представляет собой систему регистрации экономических событий. Повторю – если меняется смысл и суть экономических событий, то должна меняться и система учета.

И впервые в минувшем году на высоком политическом уровне было заявлено о необходимости проведения реформ в бюджетном учете. Наши зарубежные коллеги, финансисты и представители международных финансовых организаций были даже удивлены, что на уровне президентского Послания поставлен вопрос о необходимости реформ в бюджетном учете. И все мы понимаем, что без этого нельзя делать бюджетную реформу.

Реформирование бюджетного учета должно проходить по следующим направлениям:

  • соединение учета исполнения бюджета с учетом бюджетных учреждений;
  • добавление плана счетов бухгалтерского учета кодами бюджетной классификации;
  • переход в бюджетном учете на принцип или метод начисления.

Начнем с самого последнего – метод начисления. Почему так необходимо сейчас в системе бухгалтерского учета в бюджетной сфере введение этого метода?

Первое. Основа рыночной экономики – это, конечно, борьба за потребителя товаров и услуг. И на самом деле, можно сказать, что рыночная экономика – это конкуренция, и добросовестная конкуренция возможна лишь там, где созданы равные условия, равные возможности для предоставления тех или иных услуг.

После того как государство перестало быть монополистом в сфере предоставления социальных услуг или услуг в области образования, культуры, науки, искусства, стало очевидным, что государство должно дать обществу полный отчет о том, во сколько обходится предоставление той или иной услуги. Почему государство выбрало именно такой способ оказания социальных услуг? Почему оно производит эту услугу само, при этом содержит учреждение по смете? Или почему покупает эту услугу, размещая заказ на рынке? Или почему государство предоставляет трансфер конкретному потребителю этих услуг для того, чтобы потребитель сам выбрал производителя?

Все эти способы оказания государственных услуг общеизвестны. Или мы содержим учреждение полностью, или размещаем заказ, в том числе это может быть заказ на образование, или мы даем средства конкретному потребителю этих услуг для того, чтобы он сам выбрал конкретного производителя услуги.

И в данном случае чрезвычайно важно, чтобы каждый способ был определенным образом просчитан. Если мы говорим о производстве услуг, если сравниваем производство услуг с производством аналогичной услуги в рыночном секторе, то абсолютно очевидно, что и система учета должна быть такой, как в рыночном секторе, для того что-бы реально отразить себестоимость этой услуги. И на самом деле, налогоплательщик должен быть уверен, что за счет его же налогов ему не создается недобросовестный конкурент.

Второе. В рыночно-ориентированных экономиках и обществах с демократической формой правления идет борьба не только за потребителя услуг, идет борьба за электорат, политическая борьба партий за представительство в парламенте, на высшем политическом уровне. И в этой борьбе тоже должен соблюдаться принцип ответственности и подотчетности.

Принцип подотчетности в данном контексте заключается в том, что нужно представить обществу будущие финансовые последствия принимаемых в настоящее время финансовых решений. Нужен полный отчет о том, какой объем обязательств принят и какой объем обязательств в конечном счете трансформируется как будущее обязательство государства. То есть нужно четко определить планы текущей политики в отношении будущих финансовых ресурсов.

На самом деле, хотя сам по себе метод начисления не защищает общество от популистских решений, тем не менее этот метод, показывающий чистую стоимость активов, соотношение активов и обязательств государства перед обществом, является своего рода страховкой, для того чтобы можно было принимать осознанные решения в области социальной политики. И во многих государствах, обычно перед выборами высших должностных лиц, действующий кабинет министров или правительство представляет обществу чистую стоимость активов – насколько выросло или уменьшилось благосостояние государства за время его правления. А это возможно только когда представляется полный набор плана счетов: все активы и все обязательства и чистая стоимость активов. Тогда это является по крайней мере тем отчетом, который может свидетельствовать о проводившейся правящим кабинетом финансовой политике.

Третье. Россия является участником международных финансовых рынков. И нашим кредиторам совсем неинтересно знать текущий профицит или дефицит бюджета. Приведу простой пример. Когда лично у вас занимают средства, вы как кредитор разве интересуетесь тем, что сейчас у заемщика есть в кармане? Вы, конечно, интересуетесь его благосостоянием, его платежеспособностью, характером деятельности и т.д. Вы оцениваете чистую стоимость его активов. Нашим кредиторам тоже нужно знать не текущий дефицит или профицит бюджета, им нужно знать способность государства в будущем обслуживать и выполнять обязательства, возникающие в том числе из государственных ценных бумаг.

Конечно, они получают эту информацию от различного рода рейтинговых агентств и т.д., но эта информация неофициальная и поэтому к ней достаточно осторожное отношение. А поскольку кредиторы не уверены точно в способности рассчитываться по долгам, то обычно все эти риски закладываются в стоимость заимствования. В конечном счете государство несет дополнительную нагрузку, связанную с обслуживанием долга.

Это лишь несколько аргументов. Речь не о том, что при переходе на среднесрочное бюджетирование обязательно нужно знать состояние активов и обязательств. Приведенные аргументы свидетельствуют лишь о том, что бухгалтерский учет в секторе государственного управления должен быть переведен на учет по методу начисления. И это, еще раз повторю, заявлено в Послании Президента РФ.

Следующий тезис бюджетного Послания – о необходимости встроить в план счетов бухгалтерского учета бюджетную классификацию.

Учет в секторе государственного управления, конечно, отличается от хозяйственного метода учета именно наличием бюджетной классификации. Политикам важно знать не только общую стоимость активов, им важно знать, в результате каких налоговых законов они возникают, с тем чтобы можно было быстро и осознанно принимать решения в области налогового законодательства.

Поэтому доходы или активы должны добавляться кодами бюджетной классификации. Политикам, повторим, важно знать не только общий объем обязательств, им важно знать, в какой отрасли права, из каких законов они возникают, с тем чтобы осознанно принимать решения по пересмотру тех или иных социальных законов. И кроме того, когда мы говорим о бюджетировании на результат, очень важно, чтобы любая программа или подпрограмма, которая принята при составлении бюджета, могла бы сопровождаться расчетом ее финансового результата.

Следовательно, чтобы оценить финансовый результат программы и подпрограммы, нужно непосредственно в план счетов бухгалтерского учета встраивать коды функциональной, программной и экономической классификации. Это то, что отличает учет в хозяйственном секторе от бюджетного учета.

Не менее важное направление – это соединение учета исполнения бюджета с учетом в бюджетных учреждениях.

О чем здесь идет речь? Речь идет о том, что ведомство должно являться основным субъектом учета. Все активы и обязательства государства должны быть закреплены в балансах соответствующих ведомств. Не должно быть ни одного актива, не должно быть ни одного обязательства, которые не учитываются в их балансах. Совокупность балансов ведомств как раз и создает финансовый баланс государства.

И поэтому не может быть отдельно бухгалтерского учета исполнения бюджета и отдельно бухгалтерского учета бюджетных учреждений. Потому что бюджетные учреждения всего лишь часть конкретного ведомства со всеми вытекающими последствиями.

В рамках исполнения положений бюджетного Послания Минфином разработан новый план счетов бюджетного учета. Он помещен на сайте Минфина в конце 2003 г., и сейчас мы от всех участников бюджетного процесса, от всего финансового сообщества получаем предложения, замечания к этому проекту. Кроме того, Минфин активно проводит региональные совещания, на которых обсуждается концепция нового плана счетов бюджетного учета.

Конечно, уже сейчас ясно, насколько сложные вопросы возникнут при реализации нового плана счетов. Прежде всего, вопросы возникнут с точки зрения объектов учета. Например, активы. В каком объеме такие активы, как налоги, должны быть поставлены на учет? Какие могут быть ограничения? Каким образом учитывать состоявшееся экономическое событие как возникновение требований к налогоплательщику по уплате налогов?

Везде в мире эти вопросы решены, хотя продолжается спор, насколько это соответствует методу начисления, но везде в отношении налогов данный вопрос решен в пользу момента регистрации экономического события при представлении налоговой декларации. То есть имеется налоговая декларация – возникло налоговое обязательство – возник актив у государства.

Следующие вопросы – это объем обязательств, который должен регистрироваться с точки зрения метода начисления. Самый сложный вопрос, например, с объемом регистрации таких обязательств, которые возникают из социальных законов. В частности, пособия семьям, имеющим детей. В каком объеме они должны быть учтены как обязательства государства? В период достижения ребенком 18 лет и до какого времени?

На наш взгляд, при выработке учетной политики нужно исходить из природы социального обязательства, которое на самом деле заключается в том, что оно возникает в силу федерального закона. А поскольку федеральный закон может быть пересмотрен парламентом с любого финансового года, то объем подобных обязательств следует рассчитывать исходя из годовых объемов.

Есть и более сложные вопросы – это оценка активов и обязательств, особенно непроизведенных активов, таких как природные ресурсы, и нематериальных активов, таких как интеллектуальная собственность. Все это вопросы, над которыми бьются экономисты и финансисты по всему миру. И нам нужно вместе обсуждать подобного рода проблемы и разрабатывать подходы, которые должны найти свое отражение в стандартах учета.

Теперь несколько слов о том, какую помощь мы хотели бы получить по линии Учебно-методического объединения.

Начнем с того, каким образом мы будем пытаться утвердить стандарты бюджетного учета? На каком уровне должны приниматься те или иные документы? Часть положений, которые являются рамочными с точки зрения учета и с точки зрения единства бюджетной системы – а это вопросы функциональной и экономической классификации, – наверное, должны быть приняты на уровне федерального закона через поправки в Бюджетный кодекс. Часть положений, которые связаны непосредственно со стандартами учета, т.е. общие для всех, наверное, должны быть приняты на уровне Правительства РФ, как это и записано в Бюджетном кодексе.

Часть положений будут приняты на уровне ведомств, потому что невозможно учесть в стандартах все отраслевые особенности. Есть особенности в учете медикаментов – это отраслевые особенности Минздрава, есть особенности учета в Минобороны – и там тоже должны быть разработаны соответствующие общим стандартам принципы учета. Но самое главное, что часть вопросов учета должна быть перенесена на уровень субъектов РФ и муниципальных образований. Потому что нельзя на федеральном уровне разработать и принять стандарты и правила учета таких вопросов, как, например, вопросы программ и подпрограмм регионального и муниципального значения. Здесь и финансистам, и экономистам, и бухгалтерам в субъектах РФ и муниципальных образованиях придется очень много потрудиться.

Наш опыт, опыт общения с финансистами, с бухгалтерами в субъектах Российской Федерации показывает следующее: необходимо создавать методологические советы, какие-либо объединения по выработке тех решений, которые станут основой для составления правил и стандартов учета на уровне субъектов РФ.

Сложно представить, что без участия вузов, без участия профессионального сообщества, без участия науки в методологических разработках можно будет быстро и качественно реализовать эту работу.

Абсолютно очевидно, что объем работы по переподготовке учетного персонала даже трудно сейчас оценить. У нас 70 тыс. бюджетных учреждений, 70 тыс. только главных бухгалтеров, которых нужно будет быстро переобучить в связи с планируемым введением с 2005 г. новой инструкции по бюджетному учету. Каким образом создавать систему переподготовки и повышения квалификации, когда нет еще ни программ, ни даже специалистов, которые готовы были бы внедрять новую систему? Нужно об этом думать. И может быть, эта ситуация станет одним из главных препятствий для полномасштабного внедрения инструкции с 2005 г. Повторю еще раз – нужно будет переобучать огромное количество персонала бюджетных учреждений.

Не менее сложный вопрос – это муниципалитеты. По реформе органов власти и местного самоуправления в ближайшее время вместо 11 тыс. муниципалитетов будет около 30 тыс., т.е. количество субъектов учета возрастет в три раза, а это бухгалтеры, это люди, которые должны какое-то понимание иметь о бюджете, о месте этого бюджета в целом в экономике. И их тоже нужно будет учить исходя из нынешних и будущих потребностей.

И в заключение о том важном направлении, по которому вы в большей степени работаете, – это подготовка специалистов с высшим образованием, профессионалов в области экономики и финансов. Нужно также готовить новые учебники, нужно немедленно готовить материалы, по которым можно было бы обучать студентов, изучающих принципы учета, и тех, кто будет работать в государственном секторе. И в этом также огромная надежда на Учебнометодическое объединение вузов по группе экономических специальностей.

Мы со своей стороны готовы оказывать всемерную поддержку и помощь в совместной работе в этом направлении, потому что прекрасно понимаем, что в любом случае реформу делают люди. Нужно готовить кадры, переобучать, готовить специалистов первого высшего образования по новым методикам. И без экономических, без финансовых вузов нам с этой огромной задачей не справиться.

Рубрика: Метки: