Предмет, объект и субъект оценки эффективности в государственном управлении

Ерженин Роман Валерьевич
кандидат экономических наук

Аннотация
Предмет.Возрастающие риски разбалансировки бюджета страны требуют скорейшей переориентации государственного управления от затрат к результатам, где актуальным становится развитие новых методов и методологий оценки эффективности, направленных на более рациональное использование имеющиеся у государства ресурсов. Актуальным трендом управления в современной России становится достижение заданных показателей или наилучших результатов с использованием наименьшего объема ресурсов.
Цели. Автор считает, что отечественная оценочная теоретико-методологическая база недостаточно разработана и ее следует активней развивать с целью дальнейшего внедрения комплексных систем оценки эффективности в структуры государственного управления. Развитие понятийного аппарата должно способствовать, по мнению автора, развитию новых форм контроля за эффективностью и результативностью управления.
Методология. В статье систематизированы подходы к толкованию оценки эффективности бюджетных расходов, изучены факты разночтений в процессах государственного и муниципального управлении и раскрыта проблема неопределенности использования базовых терминов оценки эффективности. Проанализирована хронология наделения соответствующих органов полномочиями и функциями по оценке (аудиту) эффективности бюджетных расходов. Исследованы подходы к формализации общественного контроля.
Результаты. Автором разработан и предложен новый метод оценки эффективности использования ресурсов бюджета, имеющий как научное, так и практическое применение. Проведена авторская оценка эффективности использования ресурсов бюджета как на примере государственной программы отдельного субъекта РФ, так и на примере оптимизации бизнес-функций учреждений образования на муниципальном уровне.
Выводы. Доказана необходимость дальнейшего совершенствования государственной понятийной методологии оценки эффективности и результативности использования бюджетных ресурсов.

Ключевые слова: оценка эффективности, ресурсы бюджета, оптимизация расходов

Тенденция роста расходных обязательств бюджетов при одновременном резком снижении доходных возможностей по их ресурсному обеспечению привело к серьезным рискам разбалансированности бюджетных систем. С подобными явлениями периодически сталкиваются органы управления территориями по всему миру. Однако по прогнозам многих экспертов в России — это не кратковременное явление и в ближайшие годы ожидается задержка экономического развития страны. При этом уже в этом году всем предстоит жить при самом напряженном бюджете с начала века.

Однолетний бюджет 2016 – это, прежде всего, бюджет сокращения расходов, т.е. если раньше бюджетный дефицит компенсировался за счет девальвации, то сейчас ситуация принципиально иная: на фоне прогнозируемого длительного экономического спада и, соответственно, сужения налогооблагаемой базы возможности пополнение доходной части бюджета становятся ограниченными. По мнению некоторых экономистов, ресурс девальвационного наполнения бюджета во многом исчерпан, а дальнейшие возможности рубля недостаточны из-за высокой инфляции и негативного влияния геополитической ситуации на экономику. В такой ситуации бюджетам всех уровней непросто будет приспосабливаться к краткосрочным ограничениям, возможно им необходимо готовиться к долгосрочной адаптации расходов в условиях постоянной нехватки ресурсов.

В вопросе сокращения бюджетных расходов выбор у государства невелик: это могут быть урезания социальных или оборонных трат, повышение налогов или расходование средств из Резервного фонда. С одной стороны, линейно сократить расходы – это незамысловатое, но относительно быстрое секвестирование бюджета. Но, с другой стороны, эта мера имеет кратковременный результат и одновременно может оказаться ущербной для населения. Если окажется, что военные и социальные расходы трогать нельзя, то какой выбор остается у проектировщиков, когда эти расходы составляют более 60% от всего бюджета? Может быть в условиях кризиса государству все же стоит начать более серьезно развивать фискальные формы адаптации расходов?

Да, это другой — более качественный подход, который заключается в оптимизации существующих процессов и в поиске неэффективных расходов с целью направления выявленных ресурсов на другую важную деятельность. Однако в этом случае придется задействовать более фундаментальные механизмы пополнения казны, в том числе связанные с развитием комплексной системы управления рационализацией расходов бюджета. Очевидно одно, что без сокращения и оптимизации расходов, без повышения их эффективности сводить бюджет будет все сложнее.

Система мероприятий по повышению эффективности расходов.

В декабре 2014 года Президентом Российской Федерации 1 была поставлена задача: ежегодно снижать издержки и неэффективные траты бюджета не менее чем на 5% от общих расходов в реальном выражении, т.е. органам государственной власти и местного самоуправления, государственным институтам и гражданскому обществу в целом определено одно из ключевых направлений их деятельности на ближайшие годы. Однако уже через год при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2016 год, Счетная палата в своей пояснительной записке 2 отметила, что механически сокращать расходы бюджетов недопустимо, необходимо использовать комплексную систему мероприятий по повышению эффективности расходов.

В свою очередь, в стране в последние годы действуют соответствующие программы, разработанные Правительством РФ: Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года 3 и Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года 4. Исходя из текста вышеуказанных программ можно сделать вывод о том, что с момента принятия первой программы и вплоть до 2013 года повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях власти должно было осуществляться за счет развития 11 направлений деятельности органов исполнительной власти, в том числе как:

  • переход к программной структуре расходов бюджетов;
  • оптимизация функций управления и повышения эффективности их обеспечения;
  • повышение эффективности предоставления общественных услуг;
  • развитие системы финансового контроля;
  • развитие информационной системы управления финансами и др. [1, c. 39]

Подводя итоги выполнения программы ее авторы, с одной стороны, считают, что в целом задачи предыдущей Программы повышения эффективности 2012 были решены. Однако одновременно далее по тексту указывают на то, что «правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативными правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов», и далее по тексту перечисляют ряд серьезных недостатков, ограничений и нерешенных проблем, которые О.С.Писецкой удалось сгруппировать в задекларированные, но не решенные на момент публикации Программы проблемы с точки зрения законодательного решения обозначенных выше тем и вопросов:

  1. группа проблем, связанных с долгосрочным государственным стратегическим планированием;
  2. проблемы, связанные с переходом к программно-целевому принципу планирования бюджета;
  3. проблемы организации системного внешнего и внутреннего контроля и аудита в сфере общественных финансов;
  4. группа проблем, связанных с недостаточной открытостью бюджетов, прозрачностью и подотчетностью деятельности участников сектора государственного управления [2, c. 398-399]

Для исправления вышеуказанных недостатков и решения проблем в процедурах повышения эффективности расходов бюджета в период до 2018 года авторами Программы предлагается осуществить следующий перечень мероприятий:

  1. дальнейшее совершенствование бюджетного законодательства и модернизации бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления, развития системы государственного (муниципального) финансового контроля;
  2. упорядочивание структуры управления финансовыми ресурсами публичноправовых образований, в том числе за счет упорядочивания структур расходных обязательств публично-правовых образований;
  3. повышение функциональной эффективности бюджетных расходов и операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждений, в том числе за счет создания системы анализа эффективности бюджетных расходов, повышения функциональной эффективности расходов, повышения эффективности оказания услуг, повышения операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти и учреждений и т.д.
  4. обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов.

Таким образом можно предположить, что указанный перечень и есть «система мероприятий», на которую ссылается Счетная палата РФ в своей пояснительной записке 5. Кроме этого, данный комплекс мер по заключению самой программы также должен учитываться в определении основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере повышения эффективности управления финансами. Однако к примеру, в тексте Государственной программы «Управление Государственными финансами», такое ключевое направление бюджетной политики государства как повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств, несмотря на ее актуальность, ни отдельным приоритетом Государственной программы, ни ее результатом явным образом не выбрано.

В соответствии с разработанными Правительством программами повышения эффективности на федеральном уровне министерствами и ведомствами также разрабатывались как отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов, так и методические рекомендации по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Многие регионы и муниципальные образования такие программы разработали, но немногие их реализовали на практике. Очевидно, что разработанные повсеместно документы по оценке эффективности носят исключительно формальный характер, а при практическом их использовании акцент по-прежнему остается сфокусирован на затратах, а не на результатах. Запуску механизмов по извлечению потенциала неэффективности, по нашему мнению, препятствуют ряд существенных проблем и недоработок:

  1. ни научным сообществом, ни одним из министерств не разработан понятийный аппарат эффективности бюджетных расходов;
  2. на сегодняшний день нет ответа на важные вопросы, кто и самое главное каким образом должен оценивать эффективность бюджетных расходов;
  3. в стране по-прежнему отсутствует комплексная система оценки эффективности расходов и не формализованы критерии, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы бюджетные средства.

Понятийный аппарат эффективности бюджетных расходов.

Можно смело поддержать справедливую критику некоторых ученых-экспертов и ответственных чиновников в адрес состояния бюджетного законодательства, которое, несмотря на активное использование терминов, пока не дает четкого объяснения обществу, что такое эффективность и неэффективность расходования средств [3,4,5,6,7]. Некоторые отечественные эксперты, исследовав зарубежный опыт, указывают на то, что в международных стандартах можно найти достаточно ясное и подробное описание экономичности, продуктивности и результативности, при этом отмечая, что в российском законодательстве до сих пор нет чёткого определения их предназначения и сути. Термины «экономичность» и «результативность» широко используются в положениях Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) (ст.34, 158, 162, 270.1), но разъяснений этим явлениям кодекс не дает.

Так, к примеру, ст.34 БК РФ дает определение только принципу эффективности использования бюджетных средств, а не самой эффективности, и требует от участников бюджетного процесса «достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». В чем конкретно заключается «экономность» и «результативность» в отношении различных участников бюджетного процесса кодекс не разъясняет, т.е. на поверхности очевидная причина дальнейшей произвольности, и, как следствие, — необъективность трактовки и применения термина «эффективность».

Поэтому в подобных ситуациях будут по-прежнему наблюдаться серьезные сложности как в определении неэффективных направлений государственных расходов, так и в выявлении возможного потенциала по повышению их эффективности, особенно на этапах проведения аудита эффективности. Подтверждением этому могут служить слова С.В.Степашина, который указывает, что «Проведение работы по подготовке национальных стандартов аудита эффективности использования государственных средств в нашей стране сдерживается неотработанностью понятийного аппарата. Изменения, вносимые в бюджетное, налоговое, валютное и другие отрасли финансового законодательства, повлекли за собой трансформацию соответствующих понятийных аппаратов, которая произошла в результате того, что практически в каждом законодательном акте имеется свое терминологическое приложение» 6. Поэтому чтобы свести к минимуму возникающие в процессе проведения контрольного мероприятия разночтения Коллегией Счетной палаты Российской Федерации был разработан и утвержден Словарь основных терминов и понятий, используемых при осуществлении контрольно-ревизионной и экспертноаналитической деятельности. Однако наличие словаря не снимает проблему разночтений.

Так, к примеру, исследователь О.И.Тишутина отмечает, что «Наибольшее количество споров о признании недействительными постановлений о привлечении к административной ответственности за подобные нарушения связано с разными взглядами бюджетополучателей и контролирующих органов на то, является ли расходование бюджетных средств в каждом конкретном случае эффективным» [8, с. 198].

В подтверждении этого В.В.Бехер, основываясь на положениях Арбитражного Суда РФ 7 указывает следующее: «судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции» [9, с. 74]. По-нашему мнению, это — действительно справедливо в том случае, если на этапе планирования бюджета не были идентифицированы ключевые показатели эффективности и результативности с нормативными значениями, характеризующими достижение поставленных целей, с алгоритмами, оценивающими отклонения достигнутых показателей от нормативного значения. Для определения соответствия достигнутого уровня эффективности (принятому стандарту, «потенциалу») или для сравнения с ранее достигнутыми результатами важно измерить эффективность в ключевых направлениях деятельности учреждений, в противном случае, действительно, трудно доказать, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, что участник бюджетного процесса, используя определенный бюджетом объем средств, мог бы достигнуть лучшего результата.

Однако у А.Н. Саунина при этом возникает вопрос: как на стадии формирования или в ходе исполнения бюджета «можно определить экономичность, продуктивность и результативность еще планируемых или осуществляемых в процессе исполнения бюджета расходов, не имея каких-либо результатов их использования?» [10, c. 353]. По-нашему мнению, заключение А.Н. Саунина о том, что «Это невозможно сделать до тех пор, пока бюджетные средства не будут израсходованы в запланированном объеме в соответствии с установленными целями и задачами, пока не будут получены конкретные результаты их достижения» [10, c. 353] является достаточно спорным. Хотя, возможно, автор рассматривает аудит эффективности государственных расходов исключительно как одну из форм последующего («внешнего») государственного контроля, при этом не исключая необходимости оценивать эффективность организации бюджетного процесса, но не средствами аудита, а посредством проведения специальных контрольных или экспертноаналитических мероприятий, или других концептуальных подходов, соответствующих особенностям предварительного и текущего государственного финансового контроля.

Одним из таких альтернативных подходов по оценке качества управления государственными расходами по мнению В.И.Белоцерковского мог бы стать контроллинг 8. По его мнению «Контроль – это ориентация на прошлое, а контроллинг – это ориентация на будущее. В этом контексте контроллинг можно сравнить с компасом, он показывает, правильно ли мы движемся, и позволяет вовремя скорректировать свой курс» [11, c. 269]. Для контроллинга в сфере управления, т.е. целенаправленного планирования, управления и контроля выполнения задач общественного характера, согласно мнению экспертов, хорошо подходит так называемая «3-Е- модель» — effectiveness, efficiency, economy [12, c. 35]. Таким образом, принятие решений об эффективности или неэффективности возможно осуществлять на основе промежуточных оценок с целью корректировки деятельности при стремлении достичь желаемых целей и результатов.

Анализ правительственных документов, ведомственных инструкций, традиций и сложившаяся уже из всего этого практика – дает возможность провести ту или иную оценку эффективности и соответствующим образом оформить её результаты. Однако нормативноправовой акт, вводящий необходимые термины в правовое поле российского законодательства, до настоящего времени пока не принят. Любой, кто назовет себя экспертом, может трактовать одни и те же понятия так, как сочтет нужным.

Для того, чтобы механизм оценки эффективности управления общественными финансами стал общепонятным и прозрачным, возможно следует начать разрабатывать теоретикометодологическую базу для комплексных систем оценки эффективности управления, учитывая полномочия и интересы трех основных составляющих:

  1. «внешний» контроль (аудит эффективности);
  2. «внутренний» контроль (контроллинг);
  3. общественный контроль (открытые данные).

Система оценки должна иметь общегрупповой и иметь индивидуальный понятийный аппарат с прозрачной системой формализации критериев для того, чтобы общественность и другой любой участник бюджетного процесса, а не только контролирующий орган, мог сделать вывод о том, несколько эффективно или неэффективно осуществляется управление, и не только общественными финансами, но и всеми государственными и муниципальными ресурсами бюджетов, таких, к примеру, как профессиональные кадры, движимое и недвижимое имущество.

Предмет и объекты оценки эффективности.

В настоящее время в российской экономической науке отсутствует целостная и общепринятая концепция, раскрывающая теоретические и методические основы оценки эффективности использования ресурсов бюджета. Можно сказать, что ее разработка находится лишь в начальной стадии. Это обусловлено, на наш взгляд, тем, что оценка эффективности использования ресурсов бюджета является новым явлением в теории и практике государственного и муниципального управления России. Поэтому, естественно, необходимы как время, так и накопление достаточного опыта в практическом управлении ресурсами бюджетов для того, чтобы на основе его всестороннего изучения и научного осмысления создать теоретическую и методическую базу применения оценки эффективности управления этими ресурсами с учетом национальных условий и особенностей. Таким образом, первоначально, как и в любой новой науке, требуетсяvопределить ее объект и предмет.

Объектами оценки эффективности, исходя из положений действующего законодательства, могут быть федеральные и региональные органы государственной власти Российской Федерации, публично-правовые образования, бюджетные (автономные, казенные) учреждения или целые отрасли, государственные унитарные и казенные предприятия, то есть все субъекты экономической деятельности, которые наделены правом распоряжаться ресурсами бюджета или имеют право использовать их в своей деятельности для достижения поставленных целей.

Предметом оценки эффективности является непосредственно деятельность объектов — процесс управления ресурсами 9 бюджета. Подобный процесс заключается в непрерывном использовании совокупности материальных и нематериальных средств для бесперебойной деятельности организации. По мнению А.Н.Саунина «Наиболее емким термином, характеризующим совокупность используемых государством ресурсов, в отношении которой может и должен проводиться аудит эффективности, являются «государственные средства», которые, по его мнению, составляют «совокупность недвижимого и движимого имущества, а также результатов интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), принадлежащих государству на праве собственности» [10, c. 355]. Однако, по нашему мнению, эффективность следует оценивать еще по более широкому перечню ресурсов бюджета, которые условно можно разделить на:

  1. финансовые средства бюджетов;
  2. нефинансовые средства, расходы на приобретение, производство (получение) и (или) содержание которых осуществляются за счет финансовых средств:
    • материальные (земля, движимое и недвижимое имущество, сырье, материалы);
    • нематериальные (информация, человеческий и интеллектуальный капитал, технологии).

Разработанные подходы по оценке эффективности к настоящему времени ориентированы на оценку использования финансовых ресурсов, такие, к примеру, как оценка государственных программ, оценка закупочной деятельности и т.д. Однако, для объективности следует все же комплексно оценивать все используемые ресурсы (а не только госсредства) в управлении каждого объекта, в том числе по показателям эффективности капитальных вложений, использования материальных ресурсов и основных производственных фондов, а также показателям, характеризующих внутреннею деятельность организации, к примеру, таких как производительность и результативность персонала.

Любой бюджетный процесс выстраивается на основе совокупности иерархий целей и интересов различных групп: президента, граждан, политиков, правительства, персонала, менеджеров и т.д. Соответственно, на основе поставленных целей определяются ресурсы для получения продуктов (услуг), где их свойства влияют непосредственно на результат – события (явления или состояния), которые, в принципе, могут быть и не связанны непосредственно с деятельностью, но при этом имеющие непосредственное значение для заинтересованных групп (см. рис.1). «В сфере мониторинга результативности общественных услуг различие между продуктом и результатом проводится очень четко» [13, c. 30].

Рис.1 Процесс предобразования ресурсов в продукты и результаты

Кроме этого свойства продуктов (услуг) в отдельных случаях также могут влиять на промежуточный результат (например, как время реагирования экстренных служб спасения), который сам таковым не является, но позволяет получить конечный результат. Таким образом, определять эффективность, продуктивность и экономность следует в процессах преобразования ресурсов:

  • в продукты;
  • в промежуточные результаты;
  • в конечные результаты.

Следует обратить внимание, что повышение эффективности процессов преобразования ресурсов в продукты логичнее всего увязываются с достижением поставленных целей и получением конечного результата.

Очевидно, что процессы преобразования ресурсов бюджета в продукты и результаты могут представлять собой большую и сложную систему, состоящую из различных видов деятельности. С точки зрения разработанных нормативно-методических документов под оценку может попасть одновременно как комплексная операционная деятельность органов исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждений, так и отдельная функциональная деятельность, такая, к примеру, как осуществление государственных и муниципальных закупок или оказание государственных (муниципальных) услуг. Следовательно каждый объект оценки должен быть определен не только как элемент организационного деления, но и при необходимости как часть функциональной общегосударственной (общеотраслевой, общемуниципальной и т.п.) деятельности.

Субъекты оценки эффективности.

Полноценными субъектами оценки эффективности в настоящее время можно назвать только контрольно-счётные органы, так как только они «вооружены» законными правами и широким набором нормативно-методических документов. Однако фиксировать факты эффективности или неэффективности они могут только при проведении контрольного мероприятия, т.е. в тот момент, когда участник бюджетного процесса становится объектом проверки, соответственно, только после того как ресурсы бюджетов уже были использованы. Таким образом, оценивать оперативную деятельности в тот момент, когда существует возможность влиять на управление ресурсами, в том числе разумно сокращать их использование, пока удается лишь в отдельных процессах, таких, к примеру, как закупочная деятельность [14, c. 61].

С позиции обозначения субъектов оценки эффективности и наделения их полномочиями и функциями по оценке (аудиту) эффективности, проанализируем последовательность законодательных решений. Так, что касается федеральных исполнительных органов государственной власти, то по мнению В.В.Михеева в 2012 году функция (полномочие, обязанность) по оценке эффективности расходования бюджетных средств не была «закреплена ни за одним из них — ни за Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, ни за Минфином России, ни за главными распорядителями средств федерального бюджета», а на региональном и муниципальном уровнях в положениях об органах государственной власти и органах местного самоуправления содержались только «нормы о повышении эффективности, обеспечении эффективности, разработке комплекса мер и пр. Но не об оценке» 10.

Только в июле 2013 года в Бюджетном кодексе Российской Федерации были определены бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля 11. В том же году был окончательно определен статус и Счетной палаты РФ, как постоянно действующего высшего органа внешнего государственного контроля (аудита) 12. Через год в марте 2014 года вышло постановление Правительства РФ от 17.03.2014 №193, которое по мнению О. С. Писецкой и Ю. Б. Дубровской обновило правовое поле вопросов внутреннего контроля и аудита и конкретизировало порядок осуществления внутреннего финансового контроля и аудита в сфере деятельности ключевых участников бюджетного процесса – главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета [2, c. 398].

Кроме этого в том же 2014 году был принят Федеральный закон №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который призван регулировать, в том числе практику общественного аудита в сфере управления общественными финансами. Описанная законом российская модель общественного контроля должна строиться «на основе принципа самостоятельность и независимость от органов власти, включая государственные органы, органы местного самоуправления, иные органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия» [15, c. 122]. Между тем, по мнению А.С. Кузнецова «В современной науке отсутствует единое мнение по вопросу понятия «контроль» в целом и «общественный контроль» в частности» [16, c. 113].

Практическая оценка эффективности.

В качестве одного из примеров применения выше разработанного понятийного аппарата для оценки эффективности деятельности рассмотрим государственную программу Иркутской области «Развитие образования» на 2014-2018 13 (см. таблицу 1).

Оценка эффективности госпрограммы «Развитие образования» 14

Выводы: таким образом, в своей деятельности Министерство образования Иркутской области не руководствуется целевыми показателями госпрограммы и более 70 % других программ по своему содержанию не соответствует обозначенным требованиям [17, c. 8]. Следовательно, оценить гражданами эффективность использования выделенных ресурсов и степень достижения заявленных показателей пока не представляется возможным.

По мнению М. Б. Траченко «чтобы достичь стратегических целей развития региона (муниципалитета) необходимо подчинить этому деятельность субъекта (муниципалитета) по формированию и исполнению бюджета текущего года и на среднесрочную перспективу, для чего целесообразно определить для чиновников ключевые показатели эффективно и мотивировать их на выполнение контрольных значений» [18, c.72]. В таком случае следует обратить внимание на один из ожидаемых конечных результатов реализации государственной программы: снижение доли неэффективных расходов в сфере общего образования Иркутской области с 3,5 до 2,5 млрд. руб. (с 15,9% в 2012 году до 15% в 2013 и до 10% 15 в последующие годы). Предположительно эти показатели объема неэффективных расходов были определены на основе не полностью обоснованных формул расчета объема неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами в сфере общего образования 16. При этом, по мнению В.А. Горяйновой 17 «объем неэффективных расходов на общее образование, формирующийся в связи с излишней численностью персонала в учреждениях, не является объективным показателем эффективности их деятельности» ввиду того, что «органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют прямых механизмов воздействия на процессы формирования штатных расписаний и расходования средств бюджета региона, направляемых на оплату труда работников муниципальных ОУ 18».

Подобное, распространенное в органах исполнительной власти субъектов РФ, мнение является спорным и в качестве доказательства ошибочности заключения об отсутствии прямых механизмов воздействия на процессы управления можно привести обратный пример, когда органы местного самоуправления за счет централизации типовых бизнесфункций административно-управленческого персонала учреждений сократили долю неэффективных расходов на общее образование.

С целью оценки принятия решения, например, о централизации бухгалтерского учета администрацией муниципального образования, используем все тот же понятийный аппарат оценки эффективности (см. таблицу 2).

Оценка эффективности принятия решения о централизации бухгалтерского учета учреждений образования МО Иркутский район 19

В данном случае в качестве субъекта оценки эффективности мы использовали администрацию публично-правового образования, так как именно с позиции председателя Комитета по финансам Иркутского района Георгия Зоткина 20 было дано итоговое заключение не только об эффективности решения, но и обозначены направления использования высвободившихся ресурсов от неэффективности, а именно на цели, связанные с образованием, в том числе на повышение заработной платы учителям. Таким образом, с учетом того, что сумма целевой субвенции на образование для Иркутского района в 2014 году составляла 924 млн. руб. 21, а объем выявленных администрацией муниципального образования неэффективных расходов — 30 млн. руб., то можно сделать заключение о том, что в 2014 году произошло снижение доли неэффективных расходов областной целевой субвенции, выделенной для Иркутского района, на 3%.

Однако при проведении контрольного мероприятия по проверке законного, результативного (эффективного и экономного) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета Иркутскому районному муниципальному образованию, выявленная администрацией муниципального образования и направленная на цели образования неэффективность Контрольно-счетной палатой Иркутской области таковой не признана. Кроме этого расходы на содержание централизованной бухгалтерии, которая оказывает услуги по бухгалтерскому учету учреждениям образования (взамен бухгалтеров учреждений), признаны нецелевыми 22, несмотря на то, что на повышение оплаты труда педагогического состава дополнительно было перераспределено более 50 млн. рублей областной целевой субвенции, из которых 20 млн. руб. – это расходы муниципалитета, а 30 млн. руб. – эффективность от использования ЦБ.

Причем следует отметить, что нецелевыми признаются как расходы, источником которых является в данном случае местный бюджет Иркутского района, так и в другом случае, когда в результате проведения контрольной проверки было признано нецелевым расходование почти 9 млн. руб. средств областной целевой субвенции на содержание централизованной бухгалтерии в Зиминском районе 23, которая обеспечивает ежегодное сокращение 8 млн. руб. расходов на содержание административно-управленческого персонала учреждений образования.

По мнению Ю.А. Крохиной «Четкое понимание пределов государственного финансового контроля и его объектов является важным вопросом в процессе оптимизации бюджетных расходов» [19, c. 12]. Однако, при проведении контрольных мероприятий по оценке деятельности некоторых объектов у такого субъекта, как КСП, по-прежнему доминирует контроль, а не комплексный анализ и оценка качества принятий решений администрациями районов. Для администрации муниципалитета приоритет эффективности и результативности использования ресурсов бюджета в силу их ограниченности оказался доминирующим над формальными требованиями порядка предоставления муниципалитетам субвенции на общее образование 24. Что, в первую очередь, указывает не на нарушение законности, а на несовершенство порядка предоставления субвенции и несогласованности его расчётных методов с ключевыми положениями государственной программы Иркутской области «Развитие образования» на 2014-2018гг.

Заключение.

Действующие в настоящее время механизмы оптимизации расходов бюджетов вызывают множество споров и разногласий. Оценивать эффективность использования ресурсов бюджетов можно применительно к государственным программам и к их составляющим [20]; к отдельным учреждениям и к целым отраслям; к публично-правовым образованиям; к казенным учреждениям, к автономным и бюджетным; к операционной деятельности или к отдельной бизнес-функции. Главное — научиться правильно определять, во-первых, результат, которого должен достичь выбранный объект, чья деятельность оценивается на предмет эффективности, а во-вторых, ресурсы, направляемые на получение продукта (услуги) и, соответственно, результатов. При оценке эффективности использования бюджетных ресурсов и разработке способов измерения и формирования критериев эффективности следует учитывать не только экономическую составляющую, связывающую объемы продукта (услуги) или результата с затратами на их предоставление, но и различные другие составляющие эффективности.

В одних случаях ресурсы могут быть статичны, а эффективность может проявлять себя за счет повышения качества и количества продукта (услуги) или полученного результата. В других случаях качество и количество продукта (услуги) может оставаться почти неизменным, однако деятельность объекта может быть настроена на меньшее потребление ресурсов. А в некоторых вариантах, как, например, с централизованными бухгалтериями, одновременно отмечается как кратное снижение потребления ресурсов за счет повышения производительности труда персонала, так и повышение качества бухгалтерской услуги за счет применения современных информационных технологий централизованной обработки данных и научной организации труда. Кроме этого вследствие повышения качества управленческой информации существенно улучшается конечный результат: принятие решений в управлении территориями постепенно переходит на более совершенный уровень, что в период кризиса является особенно актуальным для его преодоления.

Список литературы

  1. Замятина Н.В. Целевые программы как инструмент повышения эффективности расходов территориальных бюджетов // Финансы и кредит. 2011. №9. С. 38-42.
  2. Писецкая О.С. Программа повышения эффективности управления общественными финансами Российской Федерации: шаги на пути реализации / О. С. Писецкая, Ю. Б. Дубровская // Молодой ученый. 2014. №21. С. 398-400.
  3. Платошечкина С.Ю. Об оценке эффективности использования государственных расходов // Аудит и финансовый анализ. 2015. № 3. С. 136-142.
  4. Балтина А.М. Оценка эффективности расходов государственных (муниципальных) учреждений // Финансы и кредит. 2011. № 13. С. 57–62.
  5. Лексин В.Н. Результативность и эффективность действий региональной и муниципальной власти: назначение и возможности корректной оценки // Регион: экономика и социология. 2012. № 1. С. 3–39.
  6. Целищева Е.Ф. Анализ эффективности бюджетных расходов муниципальных учреждений // Муниципальные финансы. 2014. № 14. С. 40–50.
  7. Гришачева О. Г. Особенности программы повышения эффективности бюджетных расходов // Сборники конференций НИЦ Социосфера. 2013. №33. С. 71-73.
  8. Тишутина О.И. Финансово-кредитная система. бюджетное, валютное и кредитное регулирование экономики, инвестиционные ресурсы / О.И.Тишутина, А.В Михайлов // Проблемы современной экономики. 2012. №4. С. 194-199.
  9. Бехер В.В. Реализация принципа эффективности использования бюджетных средств: экономико-правовой анализ // Современное право. 2014. №6. С. 73-78.
  10. Саунин А.Н. О содержании аудита эффективности использования государственных средств как нового типа государственного финансового контроля // Наука. Инновации. Образование. 2008. № 4. С. 350-360.
  11. Белоцерковский В.И. Анализ причин низкой эффективности расходов бюджетных средств и пути её повышения / В.И. Белоцерковский, С.Н. Шапиленко // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2013. № 1. С. 267-271.
  12. Концепция контроллинга: Управленческий учет. Система отчетности. Бюджетирование / Horvath & Partners ; Пер. с нем. – 2-е изд. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2006. – 269 с.
  13. Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: Пер. с англ. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. — 276 с.
  14. Кудрявцев А.А. Проблемы повышения результативности расходов на реализацию федеральных целевых программ // Финансы и кредит. 2009. №32. С. 60-66.
  15. Хачатрян М.С. Общественный контроль в Российской Федерации и народный контроль в СССР: сравнительно-правовой анализ моделей // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2015. №11. С.115-125.
  16. Кузнецов А.С. Общественный контроль, государственный контроль, государственный аудит: к вопросу о соотношении понятий // Государственный аудит. Право. Экономика. 2012. №3. С. 113-117.
  17. Ануфриева А.А. Проблемы повышения качества целевых программ: содержательный анализ // Baikal research journal. 2013. №4. С.8.
  18. Траченко М. Б. Развитие методологии бюджетирования в системе общественных финансов // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2012. № 1. С. 69-78.
  19. Крохина Ю.А. Вопросы финансового контроля в программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года // Академический юридический журнал. 2011. №2. С. 11-15.
  20. Богославцева Л.В. К вопросу о роли федерального казначейства в повышении эффективности финансирования государственных (муниципальных) программ // Успехи современного естествознания. 2015. №1. С. 260-264.

Сноски:

  1. О бюджетной политике на 2013–2015 годы: Бюджетное послание Президента РФ
  2. Заключение Счетной палаты РФ на проект ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год»
  3. Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р
  4. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р
  5. Заключение Счетной палаты РФ на проект ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год»
  6. Степашин С.В. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (учебное пособие) / URL: http://www.adm.yar.ru/duma/palata/uch_audit.rtf
  7. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм бюджетного кодекса Российской Федерации»
  8. Контролинг – это система управления предприятием, базирующаяся на планировании, контроле и анализе всех статей затрат структурных подразделений и направленная на обеспечение информационноаналитической поддержки при принятии решений.
  9. от лат. ressource — вспомогательное средство
  10. Михеев В.В. Кто и как оценит эффективность бюджетных расходов // Журнал Бюджет. — 2012. — №10. / URL: http://bujet.ru/article/204015.php
  11. Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
  12. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»
  13. Государственная программа Иркутской области «Развитие образования» на 2014-2018гг. http://www.irk.gov.ru/activity/sessions/workresults/obzorses/1%202.pdf
  14. Отчет министерства образования Иркутской области за 2014 год http://38edu.ru/documents/docmin/publichnyy-doklad-ministerstva-obrazovaniya-2014-2015-god/index.php
  15. Приложение 4 к государственной программе Иркутской области «Развитие образования» на 2014-2018 годы
  16. Постановления Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»» Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»»
  17. В.А. Горяйнова Оптимизация бюджетных расходов в сфере общего образования. Журнал «Справочник руководителя образовательного учреждения» № 5, 2010 URL: http://www.uroki.ru/met_rus/k_upravobraz/k_rukovoditel/optimizatsia_budzhet.htm
  18. Образовательные учреждения
  19. Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления. М.:ЛЕНАНД, 2013.
  20. Видеофильм: Инновационная централизованная бухгалтерия — инструмент оптимизации расходов https://www.youtube.com/watch?v=wlRt2bcTucY
  21. Закон Иркутской области от 11.12.2013 №113-ОЗ «Об областном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов»
  22. Отчет №08/11 от 15.05.2015г. о результатах контрольного мероприятия «Проверка законного, результативного (эффективного и экономного) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета Иркутскому районному муниципальному образованию за 2014 год»
  23. Отчет №02/06 от 18.03.2015г. о результатах контрольного мероприятия «Проверка законного, результативного (эффективного и экономного) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета за 2014 год в бюджет муниципального образования «Зиминский район» на образование, культуру и спорт»
  24. Приложение 28 к Закону о бюджете Иркутской области на 2014 год
Рубрика: Метки: